Samenwerken op alle niveaus: water als wereldwijd bindmiddel
Mijnheer de voorzitter, dames en heren,
U bent als buitenlanddeskundigen ongetwijfeld verstokte krantenlezers, dus vermoedelijk is het u niet ontgaan dat de Nederlandse Commissie Waterbeheer in de 21ste Eeuw eind augustus haar eindrapport heeft uitgebracht. Dat loog er niet om. Ons huidige watersysteem blijkt niet berekend op de voortschrijdende klimaatverandering en de zeespiegelstijging en hogere rivierafvoeren die daarmee gepaard gaan. Te lang hebben we water gezien als iets dat je wel even weg kan pompen, zodat overal waar maar mogelijk gebouwd kon worden.
En dat hebben we gedaan, op grote schaal. Inmiddels blijkt dat die verasfaltering van het land in tijden van hevige regenval kan leiden tot schade, zoals twee jaar terug in het Westland. Er zullen maatregelen genomen moeten worden om dat soort situaties zoveel mogelijk te voorkomen. De komende tijd zal in ons land de discussie over ruimte voor water in toenemende intensiteit worden gevoerd. Want waar water moet komen, kan geen bebouwing zijn.
Voor buitenlanders is dat heel bijzonder. Nederland dat land teruggeeft aan het water. Op korte termijn is het voor velen van ons een bedreiging - je zult maar wonen of willen bouwen in zo'n gebied - maar eerlijk is eerlijk: het getuigt van moed en inzicht in de veranderingen die nodig zijn bij het beheer van water om onze toenemende bevolking op den duur veilig te kunnen laten wonen en werken.
Het is een probleem waar we samen uit moeten zien te komen. En wat voor ons land geldt, gaat eigenlijk op voor de wereld als geheel. We zitten hier niet op een eiland, als het gaat om het beheer van ons water. Daarover wil ik u vandaag iets vertellen.
In maart van dit jaar werd in Den Haag het Tweede Wereld Water Forum gehouden. Persoonlijk heb ik dat als een bijzondere gebeurtenis ervaren. Het heeft diepe indruk op mij gemaakt. En nog steeds, als ik langs het Congrescentrum kom, denk ik: daar is het allemaal begonnen, die stroomversnelling in de internationale discussie over waterbeheer.
Het Tweede Wereld Water Forum was de eerste grote internationale waterconferentie waarbij alle geledingen van de maatschappij waren vertegenwoordigd. Voor de eerste keer zat een tiental Chief Executive Officers van bedrijven als Unilever, Nestlé en Lyonnais des Eaux op het podium te discussiëren over hun rol in het waterbeheer. Een zaal verderop werkten kinderen uit zo'n 50 landen spelenderwijs aan een groot waterspektakel dat zij aan het eind van de week zouden presenteren.
Wie er niet bij was, weet niet wat hij heeft gemist. Meer dan 5000 deelnemers, bijna 150 ministers en vertegenwoordigers van VN-organisaties en Ontwikkelingsbanken die actief deelnamen aan bijna 100 verschillende sessies. En met actief bedoel ik discussie, theater, audiovisuele presentaties, rollenspellen en internetsessies. Het was een georganiseerde chaos. De organisatoren van deelsessies hadden de instructie gekregen in positieve zin met gelijktijdige sessies te concurreren. Dat bleek een goede formule, want het leverde verrassende bijeenkomsten op. Ook de organisatie van de World Water Fair, het marktgedeelte, bood de deelnemers de gelegenheid even te weg te lopen bij de vele serieuze discussies en zich te vergapen aan innovaties van bedrijven en onderzoeksinstellingen, of om weg te dromen bij het Vietnamese waterpoppentheater.
Er werden veel voorbeelden aangedragen van geslaagde projecten, maar ook van schrijnende situaties, waarbij de betrokken bevolking de deelname aan het Forum gebruikte om aandacht en hulp te vragen, soms zelfs om erom te smeken. Dat gold niet alleen voor ontwikkelingslanden, maar ook voor landen uit Oost-Europa.
Naast het Forum werd een ministersconferentie gehouden, en ook daarbij werd een wat andere formule gehanteerd dan gebruikelijk. U kent dat wel: delegaties hebben maanden van tevoren ieder woord uitgekauwd, gewogen, en te licht of juist te zwaar bevonden. Dat levert meestal een conferentie op waar weinig enthousiasme van uit gaat. Daarom kozen wij bij dit Water Forum voor een model waarbij juist niet alles van tevoren al vaststond.
Op deze ministersconferentie ging dit anders. De ministers werden verzocht in kleine groepjes en vergezeld van slechts één ambtenaar te discussiëren over een aantal belangrijke en soms heikele issues en thema's in de watersector. Dit leverde een Ministeriële verklaring op die weliswaar nauwkeurig en voorzichtig was geformuleerd, maar waarin wel uitspraken stonden over de belangrijkste watervraagstukken
Na afloop van de ministersconferentie was een aantal niet-gouvernementele organisaties nogal teleurgesteld, omdat er geen harde afspraken waren gemaakt waarop regeringen kunnen worden afgerekend. Maar het ging in maart niet in eerste instantie om harde afspraken. Het ging er vooral om, een denkproces in gang te zetten dat kan leiden tot oplossingen van waterproblemen. En het ging erom water nadrukkelijker op de politieke agenda te krijgen. Die twee doelstellingen, die zijn gehaald.
Water voor voedsel
De meeste aandacht tijdens het Forum kreeg de discussie rond de prijs van water en de rol van de private sector hierin. De Wereld Water Commissie voor Water in de 21ste eeuw was uitgesproken van mening dat water een economisch goed is waar een prijskaartje aan moet hangen. Dat zou ervoor zorgen dat efficiënter met de schaarse hulpbron water wordt omgesprongen. Vermoedelijk zou het ook leiden tot een grotere inbreng van de private sector, iets wat gezien de omvang van de noodzakelijke investeringen - zo'n 120 miljard dollar op jaarbasis - noodzakelijk is.
Water pricing ligt gevoelig, en deze opvatting werd dan ook door een groot deel van de deelnemers fel bekritiseerd. Velen benadrukten dat beschikking over schoon water gezien moet worden als een mensenrecht. Als voorzitter van het Forum heb ik deze wens van de deelnemers overgebracht aan de Ministeriële Conferentie.
Die grote aandacht voor drinkwater en voor de afvalwaterbehandeling was begrijpelijk, maar het heeft wel de aandacht afgeleid van een ander levensgroot probleem waar de wereld voor staat, namelijk de zoetwatervoorziening voor de voedselproductie. De Nederlandse inzet voor het Derde Wereld Water Forum, dat in 2003 in Tokio wordt gehouden, zal gericht zijn op de problematiek van water voor voedsel.
Een groeiende wereldbevolking zal voorzien moeten worden van voldoende voedsel. Nu al kan de voedselproductie de bevolkingsgroei vrijwel niet bijhouden. De geïrrigeerde landbouw zal naar verwachting met 8 procent moeten toenemen. Dat is heel veel, en als we niet willen dat de beschikbare fossiele grondwatervoorraden in hoog tempo worden opgebruikt, ontkomen we niet aan een herverdeling en efficiënter gebruik van het water.
Veel landen hebben niet alleen een tekort aan water maar ook in toenemende mate te maken met verzilting van de landbouwgronden. Dit speelt niet alleen in ontwikkelingslanden. Ook hoog ontwikkelde landen als Israël, Australië en de Verenigde Staten kampen met dat probleem, en ook wij moeten grote delen van ons land elke dag doorspoelen om te voorkomen dat onze landbouwgronden verzilten. Wij verkeren in de gelukkige omstandigheid dat we daarvoor kunnen beschikken over voldoende zoetwater, door aanvoer van de Rijn en Maas.
Bij ons dreigt verzilting door indringing van zeewater of zoutkwelwater. In veel landen, zoals Israël, Australië en Bangladesh wordt de verzilting veroorzaakt door de manier van irrigeren: druppel voor druppel, want elke druppel telt. Het lijkt de beste oplossing, voor dat soort droogtegebieden. Maar uiteindelijk veroorzaakt deze methode een groot probleem, doordat slechts een deel van het water en de voedingsstoffen door de planten wordt opgenomen. Er blijven voedingsstoffen, bestrijdingsmiddelen en zouten achter, die de bodem en uiteindelijk ook het grondwater vervuilen. Jaar na jaar. Om die verzilting aan te pakken is weer zoetwater nodig, zoetwater dat vaak weinig voorhanden is. Zo ontstaat een vicieuze cirkel.
Die moet doorbroken worden en kán doorbroken worden, door meer te investeren in verbetering van het waterbeheer in landbouwgebieden en in wijziging van irrigatiesystemen. En, aan de andere kant, door gewassen te telen die met minder water of zelfs met brakwater een goede opbrengst geven. Dit alles vereist een goede scholing van waterexperts, landbouwdeskundigen, en van de boeren zelf, op lokaal niveau, via distant learning met behulp van internet en TV, of door mensen tijdelijk naar Nederland te halen en hier bij te scholen.
Zoals ik al zei: de Nederlandse regering zal zich daarvoor gaan inzetten, in de aanloop van het Derde Wereld Water Forum en tijdens het Forum zelf. Bij dit alles, bij alle maatregelen die in dit kader genomen gaan worden, van herverdeling van water tot het afschaffen van kunstmest, staat één ding voorop: het mag niet resulteren in een verdere marginalisatie van mensen die al uitermate kwetsbaar zijn. Integendeel: alles moet erop gericht zijn juist voor hen de toegang tot goed water te garanderen. Het zal veel inspanning vergen van velen, maar het zal ten goede komen aan ontelbaar velen, als we hierop een antwoord vinden.
Stroomgebiedbeheer
Naast deze vitale kwestie van de voedselproductie wil ik u wijzen op een ander onderwerp dat internationale aandacht verdient en dat ook in toenemende mate krijgt: het stroomgebiedbeheer. Meer dan driehonderd rivieren in de wereld kruisen de grenzen van verschillende staten. Vaak levert dat weinig of geen onoverkomelijke problemen op, maar toch zijn in de loop van de geschiedenis talloze conflicten ontstaan en oorlogen uitgebroken over het watergebruik in zo'n internationaal riviersysteem. Water voor vrede is daarom niet minder belangrijk dan het vraagstuk van water voor voedsel. In feite zijn deze vraagstukken nauw met elkaar verbonden. Er kan geen duurzame vrede ontstaan tussen landen waar water, de essentie van leven, niet duurzaam en eerlijk wordt beheerd. Met het toenemende wereldwijde watergebruik is samenwerking steeds meer onontkoombaar. Men zal moeten leren goede waterburen te worden. Staten in een stroomgebied moeten zich meer dan ooit realiseren dat elke activiteit waarbij water betrokken is consequenties heeft voor het hele stroomgebied en kan bijdragen aan schaarste, overstroming of vervuiling. Dat vraagt om een andere benadering van het waterbeheer, op een schaal die tot nu toe niet eerder is voorgekomen. Water vormt steeds meer het gemeenschappelijke element waarmee vrede, rust en voorspoed in de landen van een stroomgebied gerealiseerd kunnen worden.
Gelukkig realiseren steeds meer staten zich dat samenwerking in stroomgebieden absoluut noodzakelijk is. Er zijn al veel stroomgebiedcommissies opgericht of in statu nascendi.
Toch bestaat over de perfecte vorm van samenwerking internationaal nog lang geen unanimiteit. Bij de voorbereiding van het Water Forum werd van veel kanten gesuggereerd dat internationale rivieren internationaal beheerd moesten worden, als middel bij uitstek ter voorkoming van waterconflicten. Een voor de hand liggende gedachte, maar een ideaalbeeld dat volgens mij niet realiseerbaar is. Want wat krijg je dan? In plaats van een discussie over de oplossing van praktische beheersproblemen op het gebied van zaken als waterverdeling, visserij en scheepvaart, zou je dan al gauw een discussie krijgen over het al dan niet afstaan van bevoegdheden en bestuurlijke problemen, of langdurig gesteggel over vermeend bestuurlijke problemen.
De ervaring leert dat juist in eerste instantie technici van de afzonderlijke landen in een stroomgebied het erover eens moeten worden wat het stroomgebied nu eigenlijk precies inhoudt. Laat hen maar afspraken maken over de techniek van het meten van de waterkwaliteit, over de bebakening en dat soort zaken. Als dat allemaal helder is verwoord, die technische afspraken, dan kunnen die vervolgens door politici van de stroomgebiedlanden worden bekrachtigd. Ik verzin dat niet zelf. Wat ik schets is ongeveer het model waar de Internationale commissies voor de Rijn, Maas en Schelde uit zijn voortgekomen. Het is een waardevol model gebleken.
Let wel: ik roep hier niet om een dictatuur van de ingenieurs. Stroomgebiedbeheer is niet alléén een kwestie van technische afspraken. Het is ook het maken van afspraken over de vergunningen die men wil afgeven voor het lozen van afvalwater of het onttrekken van water, het oprichten van waarschuwingssystemen in tijden van hevige regenval en dreigende overstromingen, en het is ook een kwestie van afspraken maken over ingrepen tot ver bovenstrooms, over ontbossing en herbebossing, kanalisatie en water vasthouden. In die zin zijn internationale beheersafspraken onontkoombaar.
Maar - het wordt nog ingewikkelder - om dit alles te realiseren is het maken van internationale afspraken alleen ook niet de oplossing. Op nationaal en lokaal niveau moeten beheersorganisaties worden opgericht om de noodzakelijke taken te kunnen uitvoeren. En daarmee zijn we weer thuis: men zou daarbij kunnen denken aan een model dat in Nederland al eeuwen bestaat: het waterschapsmodel. Niet zozeer een kopie daarvan, maar wel de gedachte er achter. Het gemeenschappelijk belang vaststellen en vervolgens met elkaar dat gemeenschappelijk belang koesteren en beschermen. Dat is de gedachte geweest achter de ontwikkeling van het waterbeheer in ons land, en we winnen terrein, want in toenemende mate is het de gedachte achter het waterbeheer in Europa.
Waterbeheer in Europa
Laat ik u eens schetsen hoe die gedachte langzaam veld wint, in de Europese praktijk, aan de hand van een belangrijk Brussels product dat binnenkort wordt gepubliceerd: de Europese Kaderrichtlijn Water.
Elk land in de Europese Unie heeft zijn grensoverschrijdende rivieren en riviertjes. Het waterbeleid lijkt dan ook een voor de hand liggend onderwerp voor Europese regelgeving. Sinds de jaren 70 zijn door Europa veel richtlijnen ter bescherming van het water vastgesteld. Dat gebeurde meestal ten behoeve van specifieke gebruiksfuncties, waardoor de relatie met de economische belangen in stand bleef. U kunt daarbij denken aan richtlijnen voor water ten behoeve van de recreatie, visserij, schelpdierkweek en natuurlijk de drinkwaterproductie.
Het resultaat hiervan was een samenraapsel van een stuk of dertig richtlijnen en andere besluiten die vanuit het oogpunt van waterbeleid geen samenhang vertoonden, en zelfs tot overlap leidden op het gebied van planning, monitoring en verslaglegging. Onder invloed van de steeds verder toenemende samenwerking binnen de diverse internationale stroomgebieden koos Europa voor het aanbrengen van meer samenhang binnen het waterbeleid, met respect voor subsidiariteit natuurlijk.
In 1995 nodigden de Europese Raad en het Europese Parlement de Europese Commissie uit, een strategische aanpak van het waterbeleid op te stellen. Dat verzoek heeft geleid tot een voorstel voor een Europese Kaderrichtlijn Water. In de eerste helft van 1997 heeft het Nederlandse voorzitterschap dit voorstel op de Brusselse agenda gezet.
Deze zomer, op 28 juni om precies te zijn, werden de Commissie en het Europees Parlement het eens over de eindtekst van de Kaderrichtlijn Water. Op 14 september heeft de Raad deze vastgesteld. Publicatie wordt binnenkort verwacht, en dat betekent dat de richtlijn over drie jaar in de Nederlandse wetgeving moet zijn verwerkt.
De Kaderrichtlijn moet meer samenhang brengen in het waterbeleid van de EU en zal op den duur voor een belangrijk deel in de plaats komen van de bestaande Europese waterrichtlijnen. Het hoofddoel is, kortweg: verbetering van het oppervlaktewater en de grondwatersystemen, of in elk geval er voor zorgen dat geen verdere achteruitgang optreedt.
De samenwerking van verschillende lidstaten in internationale riviercommissies, zoals die voor de Rijn, heeft model gestaan voor een belangrijk nieuw element van communautair waterbeleid in de Kaderrichtlijn: het stroomgebiedbeheer. In de toekomst moeten door de lidstaten voor het nationale deel van een internationale rivier een stroomgebiedbeheersplan worden opgesteld. Waarna voor het hele stroomgebied via een coördinatieregeling een internationaal beheersplan wordt opgesteld.
Daarmee worden landen die een stroomgebied delen verplicht samen te werken bij de opstelling van die plannen. En niet alleen beheersplannen, maar ook maatregelenprogramma's, om de in de Kaderrichtlijn beschreven kwaliteitsdoelstellingen ook daadwerkelijk te kunnen bereiken. Hoewel veel van het Nederlandse gedachtegoed in de Kaderrichtlijn is verwerkt, zal ook voor ons geleidelijk vrij veel veranderen in het waterbeheer. Planning, nationaal en internationaal overleg zullen toenemen, en meet- en registratieverplichtingen zullen wellicht aangepast moeten worden.
Daarnaast zal de Kaderrichtlijn natuurlijk ook gevolgen hebben voor het waterbeheer van toekomstige leden van de Unie, de landen in Oost-Europa. Vanuit mijn positie als beschermheer van het Global Water Partnership zal ik nauw betrokken blijven bij de ontwikkelingen van de Oost-Europa adviescommissie van deze organisatie. De uitdagingen waar deze landen voor staan bij toetreding tot de EU om te voldoen aan deze Kaderrichtlijn zijn bijzonder groot en het is duidelijk dat enige vorm van assistentie hierbij cruciaal zal zijn. Het is daarom goed te constateren dat Nederlandse instellingen en adviseurs al geruime tijd werkzaam zijn in landen als Polen, Estland, Slowakije en Hongarije om de waterbeheerders daar te helpen de zaken op orde te krijgen. Want daar zijn we goed in. Spreekwoordelijk goed.
Mijnheer de voorzitter, dames en heren,
Omgaan met water heeft vele kanten. Water kan geluk en voorspoed brengen, maar onverantwoord ermee omgaan kan dood en verderf zaaien. Water kan een oorzaak zijn van conflicten, maar ook een basis voor vrede en stabiliteit. Ik hoop dat ik u enigszins een beeld heb kunnen geven van de wegen waarlangs gewerkt wordt en kán worden om dat laatste te bereiken. En als mijn woorden u ook maar een beetje aanzetten het water in uw gedachtevorming te betrekken, ben ik al heel tevreden. Dan zijn we samen al weer een heel eind verder.
Dank u wel.