Notitie Het Koningschap
Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Het koningschap
Inleiding
Een van de kenmerken van het Nederlandse constitutionele bestel is het vermogen om "zonder dramatische schokken" ingrijpende veranderingen in de maatschappij, tussen staat en maatschappij en in de staat zelf op te vangen (1). Dat geldt ook voor het koningschap. Binnen dezelfde staatsrechtelijke regel van de koninklijke onschendbaarheid en de ministeriële verantwoordelijkheid heeft het koningschap sinds 1848 steeds een andere invulling kunnen krijgen, aangepast aan staatkundige en maatschappelijke ontwikkelingen. De vraag is dus niet óf de staatsrechtelijke regels ruimte voor aanpassing bieden, want die bieden ze, maar welke ruimte de Koning door politici en publiek wordt geboden en hoe die ruimte door de Koning wordt ingevuld. Daarbij moet rekening worden gehouden met de gevolgen van staatkundige en maatschappelijke ontwikkelingen. Bijvoorbeeld: de maatschappelijke wens dat de Koning zichtbaar en hoorbaar is en de niet zelden gehoorde behoefte elk woord van de Koning tevoren op een goudschaaltje te wegen; de politieke en publieke wens de persoon van de Koning te kennen en de noodzaak het privé-leven te bewaken om de functie leefbaar te houden; de verwachting dat aan alle groeperingen en belangen in de samenleving recht wordt gedaan en de noodzaak prioriteiten te stellen; de behoefte de Koning te zien als symbool van continuïteit en de wens dat de Koning publieke aandacht geeft aan nieuwe ontwikkelingen.
Die vaak tegengestelde wensen en verwachtingen stellen nieuwe eisen aan de wijze waarop aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning en overige leden van het Koninklijk Huis invulling wordt gegeven. Uitgangspunt voor de regering is daarbij dat de Koning in zijn maatschappelijk optreden van openheid en betrokkenheid blijk moet kunnen geven.
In deze beschouwing wordt achtereenvolgens ingegaan op enkele staatsrechtelijk aspecten van het koningschap, op het lidmaatschap van het Koninklijk Huis in relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid en op de invulling van het koningschap in deze tijd. Hiermee geef ik tevens gevolg aan de in mijn brief van 12 mei 2000 gedane aankondiging, naar aanleiding van het ordedebat van 9 mei 2000, dat ik bij gelegenheid van de indiening van de begroting een beschouwing over het koningschap zou overleggen.
Het koningschap in het staatsrecht
De Grondwet bezigt het begrip "Koning" als staatsrechtelijke aanduiding van het ambt, ongeacht of dit wordt bekleed door een man of een vrouw. Dit begrip wordt in deze beschouwing gebruikt. Het constitutionele koningschap wordt sedert 1814 (1815), zoals artikel 24 van de Grondwet het uitdrukt, "vervuld door de wettige opvolgers van Koning Willem I, Prins van Oranje-Nassau". Sedert 1814 is de grondwettelijke regeling van het koningschap verschillende malen gewijzigd bij herzieningen van de Grondwet, onder meer met betrekking tot de erfopvolging. Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 zijn de bepalingen inzake het koningschap versoberd, verduidelijkt en gemoderniseerd, doch in essentie gehandhaafd. In het kader van deze grondwetsherziening is door regering en Staten-Generaal nadrukkelijk stilgestaan bij de plaats van het koningschap binnen onze constitutie in zijn verschillende aspecten.
In het eerder genoemde ordedebat van de Tweede Kamer is een aantal opmerkingen gemaakt over de positie van de Koning. Daarbij ging het om drie onderwerpen: de deelname van de Koning aan de regering, het bekleden van het voorzitterschap van de Raad van State en de rol van de Koning bij kabinetsformaties.
Deze onderwerpen betreffen alle drie de betrokkenheid van de Koning bij staatsrechtelijke aangelegenheden. Sedert de grondwetsherziening van 1848 geldt daarvoor het constitutionele beginsel "De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk" (artikel 42, tweede lid, van de Grondwet). Dit houdt in dat voor het handelen van de Koning de ministeriële verantwoordelijkheid geldt. Daarmee waarborgt de Grondwet een sluitend stelsel van verantwoording en parlementaire controle. In hun advies van 1964 (2) gingen de toenmalige ministers van staat Drees en Oud in op de regel dat de ministers het doen en laten van de Koning voor hun verantwoordelijkheid hebben te nemen en bevestigden dat daarmee een sluitend stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid en parlementaire controle wordt gewaarborgd. De essentie van dat advies staat nog onverkort overeind.
a. Deelname aan de regering
Tot de algehele grondwetsherziening van 1983 bevatte de Grondwet een reeks artikelen die op uiteenlopende en weinig eenvormige wijze taken en bevoegdheden regelden van de Koning (in de betekenis van: de constitutionele Koning handelend onder ministeriële verantwoordelijkheid), de Kroon en de regering en daarmede wellicht grond boden aan de veronderstelling als zou er sprake zijn van een niet geheel door de ministeriële verantwoordelijkheid gedekte positie van de Koning. Belangrijk doel van de herziening van 1983 was om beter aan te geven wanneer de Koning functioneert als deel van de regering en wanneer er sprake is van de persoon van de Koning, bijvoorbeeld ten aanzien van het huwelijk of de erfopvolging. In 1983 werd ook voor het eerst duidelijk aangegeven dat de regering wordt gevormd door de Koning en de ministers (art.42 eerste lid van de Grondwet). Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan de eenheid van Koning en ministers, waarmee de staatsrechtelijke zuiverheid waarbinnen de Koning functioneert, wordt gewaarborgd.
Artikel 42, tweede lid, van de Grondwet drukt in de formulering "De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk" kernachtig uit dat de Koning niet beschikt over zelfstandige staatsrechtelijke bevoegdheden. In zijn staatsrechtelijke functie is hij de onschendbare component van de regering, voor wie de ministers verantwoordelijk zijn. De Koning zal zich bij de uitoefening van zijn functie bewust zijn van het gegeven dat de ministers verantwoordelijk zijn en daarnaar handelen. Binnen deze beperking zal de Koning zich laten leiden door de aan de Britse staatsrechtgeleerde Bagehot ontleende rechten " to be consulted, to encourage, to warn"( het recht om geraadpleegd te worden, aan te moedigen en te waarschuwen). Het recht van de Koning geraadpleegd te worden, omvat tevens het recht te worden ingelicht (3). Het regelmatig overleg tussen de Koning en de minister-president, resp. de andere ministers, is hierop gericht.
De Koning maakt deel uit van de regering, maar is geen lid van de ministerraad. In de ministerraad wordt beraadslaagd en besloten over het algemeen regeringsbeleid. Daar ligt ook de politieke verantwoordelijkheid. Het stelsel van de ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de minister verantwoording aflegt tegenover de Staten-Generaal over zijn beleid. Het verstrekken van informatie over de totstandkoming van een beleidsopvatting van de minister voor zover het gaat om de mogelijke bijdrage daaraan van de Koning, verdraagt zich niet met de ministeriële verantwoordelijkheid en de grondwettelijke onschendbaarheid van de Koning. Schending daarvan doet afbreuk aan de eenheid van de regering die wezenlijk is voor het functioneren van het constitutionele koningschap. De bescherming van deze belangen ligt ten grondslag aan de uitzonderingsgrond "eenheid van de Kroon" in de Wet openbaarheid van bestuur.
In dit kader moet ook de soms gebruikte term regeringsleider worden geplaatst. Deze term die vooral in internationaal en Europees verband wordt gebruikt is een aanduiding voor de politiek verantwoordelijke die het eerst aanspreekbaar is op het algemeen regeringsbeleid. In Nederland is dat de minister-president.
De Koning maakt deel uit van de regering. Daarmee wordt inhoud en betekenis gegeven aan de functie die het koningschap in ons maatschappelijk bestel vervult. Deze deelname aan de regering brengt met zich mee dat de Koning goed geïnformeerd is. Binnen het geschetste constitutionele kader van onschendbaarheid en ministeriële verantwoordelijkheid kan de Koning bovendien, juist vanuit diens ongebonden en onpartijdige positie, met vragen en opmerkingen een waardevolle rol vervullen binnen de regering. Deze plaats en positie van de Koning binnen de regering heeft een duidelijke positieve waarde en betekenis voor bestuur en samenleving, die behouden dient te blijven.
Voorlichting en communicatie
Voorlichting en communicatie vormen essentiële elementen bij de invulling van het koningschap. Het algemene kader inzake de voorlichting betreffende het Koninklijk Huis is gegeven in het Koninklijk Besluit houdende regeling van de berichtgeving betreffende het Koninklijk Huis van 13 december 1965 en de instructie voor de Rijksvoorlichtingsdienst inzake berichtgeving betreffende het Koninklijk Huis van 21 december 1965 (5). Belangrijker is de wijze van omgaan met die voorlichting. Daarbij gaat het vooral om goede, feitelijke en tijdige voorlichting.
De grotere en veranderende aandacht van de media voor gebeurtenissen die het Koninklijk Huis betreffen heeft gevolgen voor de betrokkenen en heeft er toe geleid dat in de loop der jaren het voorlichtingsbeleid actiever is geworden. Goede, feitelijke en tijdige voorlichting betekent, zeker waar deze de persoonlijke levenssfeer van leden van het Koninklijk Huis kan raken, niet vanzelfsprekend dat aan elke wens om informatie direct tegemoet kan worden gekomen. Ook de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de leden van het Koninklijk Huis is immers een verantwoordelijkheid van de minister-president die daarover in de Staten-Generaal verantwoording aflegt en ook publieke uitleg geeft. Bij dat laatste heeft ook de onder hem ressorterende Rijksvoorlichtingsdienst een directe rol. Het is duidelijk dat deze situatie soms een spanningsveld kan opleveren. In een tijd waarin de snelheid van communicatie drastisch is toegenomen en berichtgeving elke afstand kan overbruggen, is de vraag naar nieuws ook veranderd. Daarom is het voorlichtingsbeleid erop gericht om vroegtijdig en alert te kunnen reageren op nieuwe situaties. In de loop der jaren is steeds gezocht naar een goed evenwicht tussen openbare aangelegenheden en de persoonlijke levenssfeer. Het vinden van een goede balans is niet altijd eenvoudig. Enerzijds moet niet onnodig terughoudend worden opgetreden. Tegelijkertijd moet gewaakt worden tegen een ongewenste aantasting van de persoonlijke levenssfeer van leden van het Koninklijk Huis. Slot
Het constitutionele koningschap en de wijze waarop Koningin Beatrix invulling geeft aan haar verantwoordelijkheden mogen zich verheugen in brede instemming van de bevolking. Met een goede uitoefening van het koningschap is onlosmakelijk verbonden dat steeds zorgvuldig een analyse plaatsvindt van nieuwe ontwikkelingen, waarmee dan tijdig rekening kan worden gehouden. Uitgangspunt is het eigentijds en duurzaam functioneren van het constitutionele koningschap in onze democratische samenleving: een samenleving die zich kenmerkt door openheid, haar sociaal en cultureel veelvormige karakter en internationale betrokkenheid. Het grondwettelijk kader van het koningschap is daarbij van directe betekenis, maar geeft naar zijn aard ook ruimte voor de praktische invulling en ontwikkeling ervan. Heden en verleden hebben laten zien dat het koningschap zich tijdig kan vernieuwen en aanpassen aan de veranderende samenleving. Het is een opdracht om hieraan ook in de toekomst aandacht en invulling te blijven geven.
1.
Kossmann, E.H. De betekenis van het koningschap voor Nederland. 1890-1992. Toespraak ter gelegenheid van het 12 1/2 -jarig Regeringsjubileum van Hare Majesteit de Koningin.
2.
Kamerstukken II 1964/65, 7800, nr.8.
3.
Kamerstukken II 1980/81, 16035, nr. 8, 2-3.
4.
Handelingen II 1970/71, 3058. Zie ook de rapporten van de staatscommissie Biesheuvel (1984) en van de commissie De Koning (Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nr.37).
5.
Stb 1965, 554, resp. Stcr 21-12-1965.
De MINISTER-PRESIDENT,
Minister van Algemene Zaken,
W. Kok